在外部环境恶劣的情况下，如何扩内需、保发展？2020年政府工作报告给出答案。
5月22日，十三届全国人大三次会议在北京人民大会堂开幕，国务院总理李克强作政府工作报告。在谈到如何扩大有效投资时，政府工作报告强调，重点支持既促消费惠民生又调结构增后劲的“两新一重”建设。
21世纪经济报道记者注意到，相比过去几年，今年政府工作报告罕见地在稳投资板块提及城镇化。对此，政府工作报告起草组负责人、国务院研究室主任黄守宏解读政府工作报告时表示，“两新一重”既有新基建，也有新型城镇化，同时传统的“铁公基”、水利、能源等重大工程也是需要的，很多工程本身也与生活密切相关。“两新一重”实际体现了以民生为导向的支撑内需扩大的重大举措。
“两新一重”补短板
稳内需、调结构、补短板，被认为是今年政府工作报告对如何投资所做的安排。
在“新基建”领域，政府工作报告提出，发展新一代信息网络，拓展5g应用，建设充电桩，推广新能源汽车，激发新消费需求、助力产业升级。
在传统基建领域，政府工作报告提出要加强交通、水利等重大工程建设。增加国家铁路建设资本金1000亿元。健全市场化投融资机制，支持民营企业平等参与。要优选项目，不留后遗症，让投资持续发挥效益。
从项目审批、融资等角度来看，基建投资在二季度明显加码，但传统基建仍占据主流。根据广发证券的统计，1-4月专项债投向中，传统基建占比为63%左右。在发改委平台上1-4月的投资项目中，传统基建三行业（交通、能源、水利）投资数占比28%，较去年全年提升了1个百分点，投资数同比增长71%。投资额占比25%，较去年全年提升了5个百分点，同比增长115%，增幅高于全行业。
多位受访人士均向21世纪经济报道记者指出，重大项目等传统基建占据主导仍起到“稳增长”作用，而新基建代表方向起到“调结构”作用。
值得注意的是，政府工作报告罕见地在扩大投资板块提及城镇化建设。政府工作报告提出，要加强新型城镇化建设，大力提升县城公共设施和服务能力，以适应农民日益增加的到县城就业安家需求。新开工改造城镇老旧小区3.9万个，支持加装电梯，发展用餐、保洁等多样社区服务。
对此，首都经济贸易大学特大城市经济社会发展研究院执行副院长叶堂林告诉21世纪经济报道记者，2019年我国常住人口城镇化率首次突破60%，意味着我国新型城镇化进程要从追求速度转向追求质量，亟待补上此前城镇化在住房、医疗、教育等各个领域的短板。因此，今年的政府工作报告，在扩大投资的部分提及推进新型城镇化，实际上就是要通过加大这些领域的投资补短板、调结构、增后劲。
北京大学政府管理学院副院长李国平同样认为，政府工作报告此举补短板意味明显。过去，由于能更直接地产生带动效应，基建投资、产业投资的顺序相较区域投资靠前。而现在，一方面传统基建投资趋于饱和开始向新基建投资过渡，另一方面产业投资由于外部环境存在产能过剩可能，因此转向前期投入大、收益周期长的区域投资，做好补短板成为必然选择。
李国平指出，推动县城公共设施建设是补齐城市体系的短板，而老旧小区改造则是补齐城市发展内部的短板。
重点领域如何扩投资
在今年的政府工作报告中，提及新能源汽车、5g、老旧小区改造、县城公共服务能力提升等多个扩大有效投资的政策抓手。
其中，老旧小区改造指的是对城市建成区范围内建成使用20年以上或存在环境、安全等问题的老旧小区进行整改，主要包括基本生活配套设施、提升类基础设施（公共活动场地）与完善公共服务三类改造。
据21世纪经济报道记者统计，2017年底，住建部在厦门、广州等15个城市启动了城镇老旧小区改造试点以来，全国老旧小区至少已改造358万户。
北京清华同衡规划设计研究院总工程师、中国城市规划学会城市更新学委会委员张险峰告诉21世纪经济报道记者，实施“旧改”是既保民生、又促发展的一项重要举措。从经济转型和供给侧结构性改革角度来讲，能带动一条庞大的产业链条，从规划设计、施工建造、新型材料和设备到投资管理运营，为城市产业发展创造广阔的市场空间。还可以提高老城居民生活品质和幸福指数，极大改善城市景观风貌，促进绿色环保、节约型社会建设。
“旧改”对于投资的拉动作用几何？据国盛证券统计测算，2019年，浙江“旧改”投资强度达到2.6万元每户，河北、安徽、河南等地投资强度在每户1.4万元到1.6万元不等。由于专项债等财政资金支持的增强，2020年各地每户居民投资强度将达到2万元以上。
国盛证券称，中性预测下，2020年“旧改”投资总规模约0.8万亿-1.4万亿元，可带动固定资产投资1.5-2.5个百分点。其中今年投资规模约2000亿-3000亿元，可带动固定资产投资约0.4到0.5个百分点。
政府工作报告还提出，大力提升县城公共设施和服务能力，以适应农民日益增加的到县城就业安家需求。
李国平认为，县城范围的公共设施建设，最大的难题是资金来源，县级政府的财政能力不如大城市，这需要中央财政的大力支持。
李国平同时表示，要区分好“雪中送炭”和“锦上添花”，对于财政困难、经济落后的中西部地区县域，要通过中央财政大力支持补短板，而对于社会资本更容易进入、公共服务水平相对较高的东部地区县域，更多的是要做体制机制的创新，引导社会资本进入相关领域。
为了解决财政支持问题，政府工作报告提出，今年拟安排地方政府专项债券3.75万亿元，比去年增加1.6万亿元，提高专项债券可用作项目资本金的比例，中央预算内投资安排6000亿元。
（作者：南方财经全国两会报道组宋兴国,惠润雪）
（信息来源：21经济网）